一、巴西農村交通落后，阻礙教育機會均等

　　巴西是世界上最大的國家之一，其國土面積8，500平方公里，人口數量1.55億，均排在世界前列。1991年，巴西農村，特別是東北部貧困地區(qū)居住著全國25%的人口(約3，600萬)。1985年，巴西仍然有35%的家庭(5，300萬人口)屬于貧困家庭，其平均月收入低于30美元，僅相當于該國法定最低收入的50%;農村極度貧困人口數量高達1，200萬。[1]農村地區(qū)的經濟社會發(fā)展滯后是導致農村交通落后的決定性因素。農村居民及從事農業(yè)生產的城市居民所能利用的交通工具十分有限，主要包括步行、自行車、拖拉機和不規(guī)律的通勤公交車等。有條件購置私人交通工具(如摩托車、廂式貨車等)的農民群體還不到農村人口的7%。[2]即使是居住于城市的農業(yè)生產者，其交通工具的質量也相當低下，甚至存在安全隱患。

　　巴西農村交通落后的面貌同樣反映在農村兒童入學的交通狀況中，農村兒童上學的交通方式僅限于步行、自行車、拖拉機或不定期的公交車。由于交通困難，大多數兒童就讀于低年級小規(guī)模學校，接受低質量的教育。1985年，在巴西全國680萬農村適齡兒童中，有560萬兒童就讀于14.4萬所農村小學(校均規(guī)模35人)，其直接原因在于家校距離近，能夠避免交通壓力，[3]但這類學校辦學條件較差、教學質量難以保證。如學生想繼續(xù)升入高年級，就不得不到較遠的大規(guī)模學校上學。但迫于交通困難，升入高年級的學生僅相當于低年級兒童數量的4.4%。如圣保羅市有63%的農村學生在農村學校就讀，其中92.8%的兒童就讀于小規(guī)模學校，僅有7.2%的兒童就讀于高年級學校;另外，37 010的農村學生就讀于城市學校，且升入高年級的學生比例較高，其原因在于這類學生家庭相對富裕，有能力承擔上學交通的私人成本，能完整地享受義務教育。[4]可見，在校車政策實施之前，巴西農村落后的交通條件嚴重制約著教育的機會均等。

　　二、實施農村校車供給計劃，促進教育機會均等

　　(一)轉變交通服務理念，保障兒童受教育權

　　巴西校車政策的實施得益于決策者公共服務理念的轉變——由市場導向轉為福利導向。一直以來，“市場原則”在交通供給系統中占據主導地位，即交通服務只供給有能力負擔交通成本的群體，這是一種以成本分擔為前提的經濟活動。偏遠農村居民由于經濟水平較低，沒有能力負擔相對高額的交通成本。巴西政府轉向以福利為導向后，將交通服務作為滿足所有公民需求的公共服務，[5]主張交通服務應該為公民參與社會、經濟、政治和文化活動提供條件，為適齡兒童接受教育提供保障。對于公民參與教育活動，特別是偏遠農村兒童接受義務教育過程中的交通需求，巴西政府明確規(guī)定“受教育權是所有兒童必須享有的基本權利”，將免費校車作為保障兒童受教育權的基本措施，納入政府的責任范圍。可見，校車免費供給打破了以往成本分擔的市場機制，將福利觀念引入到公共服務中，以此為基礎，校車服務成為保障巴西所有兒童受教育權的重要條件。

　　(二)“聯邦一州一地方”政府共同負責校車財政供給

　　巴西農村校車服務的財政供給實行“聯邦一州一地方”政府共同負責制。具體來講：第一，聯邦政府的教育財政轉移支付。聯邦政府根據地方政府的社會經濟發(fā)展水平，將經費按比例下撥到各州，并對偏遠貧困地區(qū)給予特殊支持。州政府具體安排經費項目支出，主要包括新建學校，支付教師工資，提供午餐和校車服務等。第二，州政府和縣政府對校車服務的經費支持。由于財政能力差異，一些財政能力強的地方政府針對校車經費支持力度相對較大，如圣保羅州教育當局在1990年～2000年間對農村校車的支出達到校車經費總量的25010。[6]而經濟落后地區(qū)的財政支持能力有限，這類地區(qū)就十分注意挖掘多方面的資源，保障校車供給。第三，獲取私立交通系統的支持。公立校車在學生上課期間會暫時閑置，從而導致成本消耗。一些當地政府為節(jié)省成本，與私立交通系統簽訂合約，以低價格雇用私立校車，為農村學生提供相對靈活的交通服務。如圣保羅州坎皮納斯學區(qū)的校車經費來源中，公立校車、公交車(政府租賃)、私立校車所占的經費比例分別為48.5%、20.5%和31.0%。[7]因此，以各級政府投入為主體的多元財政支持是巴西農村校車服務計劃的有力保證。

　　(三)校車服務的管理和規(guī)劃

　　校車服務管理是保證校車有效供給的必要條件。巴西農村校車的管理由多級政府共同負責。其中，中央政府主要針對校車服務的質量、運行、安全等事宜做出標準規(guī)定;市(縣)級政府全面負責學區(qū)內農村校車供給的運行機制，包括購買校車、雇用司機、租用私立交通公司的汽車、確定運行時間等。第一，確認校車供給的相關因素。各級政府從宏觀和微觀層面對校車規(guī)劃的相關因素進行全面分析，主要包括：(1)確定不同群體(偏遠農村到縣鎮(zhèn)中心學校、農村到城市學校的兩類學生群體)對校車的需求;(2)根據居民的生活習慣、低齡兒童的舒適及安全等問題，規(guī)劃校車運行時間;(3)根據學生年齡、自然地理環(huán)境特征等，計算學生的步行時間;(4)交通工具的承載能力;(5)安全因素，針對司機駕駛資格、車速和路況等進行嚴格考察和限定;(6)根據學生最后到達的目的地來確定校車夜間停靠點;(7)司機的工作時間表、飲食及休息。根據以上因素，具體確定成本、每千米每輛車發(fā)生交通事故的風險系數、每輛車的運行時間、安全、舒適度等量化標準，以此評估校車的服務質量水平。[8]第二，校車供給類型多樣。針對農村社區(qū)的規(guī)模、適齡兒童的分布以及交通工具的承載量，巴西農村校車類型主要有三類：(1)標準公交車，承載量為45個兒童，適用于大型社區(qū);(2)中客車，承載量為26～30個兒童，適用于中型社區(qū);(3)大眾面包車。作為最小型的校車類型，其承載量為15個兒童(<12歲)或9個成年人，適用于小型社區(qū)。